规范性文件一并审查结论及处理
陈磊
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根据行政诉讼法第六十四条和《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》（以下简称行政诉讼法司法解释）第二十一条的规定，人民法院对规范性文件一并审查完毕后，应作如下结论和处理：
一、不合法的，不作为认定行政行为合法的依据
规范性文件相关条款被认定为不合法的，人民法院不能依据该条款认定行政行为合法。虽然司法解释仍然没有明确人民法院是否可以在判决中宣告相关条款的效力，但相关条款的合法性已经在一并审查中得到了确认，其对于今后类似的案件具有一定的预决效力，一旦其他案件的原告向受理法院提出相关条款已经被法院的生效判决认定为不合法，则该生效判决对本案具有拘束力。
二、作出审查结论并进行评述
请求一并审查规范性文件的合法性是行政案件一项具体的诉讼请求，人民法院有义务对该诉讼请求作出审查结论并进行详细阐述，不能置之不理、避重就轻，否则有遗漏诉讼请求的嫌疑。首先，人民法院有权就不合法的规范性文件作出否定性评价。其次，审查结论和评述要在裁判理由中予以详细阐释，以积极回应原告一并提请审查的主张和理由。再次，裁定驳回起诉的案件，由于尚未对被诉行政行为进行实体审查，规范性文件也无审查之必要，因此，驳回起诉裁定书中不需要对规范性文件的合法性表态。
三、提出建议抄送有关机关
1.处理建议本质上是一种司法建议
向规范性文件制定机关提出的处理建议本质上是一种司法建议。《最高人民法院关于加强司法建议工作的意见》第7条规定，对审判执行中发现的下列问题，人民法院可以向党政机关、企事业单位、社会团体及其他社会组织提出司法建议，必要时可以抄送该单位的上级机关或者主管部门。从该条来看，司法建议并非仅针对案件当事人，且人民法院本身有监督依法行政的职能，其对行政机关提出的建议理应看作是一种司法建议。
2.可以不提出处理建议的情形
根据行政诉讼法第六十四条和行政诉讼法司法解释第二十一条的规定，经审查认为规范性文件不合法的，人民法院应当向制定机关提出处理建议。此处用“应当”一词，表明原则上人民法院必须这样操作，但笔者认为，应当允许例外，不能机械执行。
3.处理建议需要抄送的有关机关或部门
行政诉讼法司法解释规定将处理建议抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关，旨在便于上级机关的监督，以及时督促制定机关修订规范性文件。除此之外，笔者认为，人民法院还可根据实际情形，将处理建议抄送以下单位：（1）同级人民政府法制部门；（2）规范性文件的备案审查机关；（3）逐级抄送至最高人民法院（有利于法院系统内部建立备案查询制度，统一裁判标准）。
四、不可针对规范性文件作出判决
人民法院经审查认为被诉行政行为依据的规范性文件合法的，在认定行政行为合法性时应当承认其效力，并且在裁判文书中引用。不合法的，不作为认定行政行为合法的依据。人民法院可在裁判理由中对规范性文件是否合法进行评述。但是，这一评述不同于判决，人民法院不具有对规范性文件的处分权和形成权，无权对规范性文件作出撤销或变更判决，人民法院仅可以对规范性文件行使浅层次的司法评价权。
（作者单位：山东省淄博市中级人民法院）
